2004年5月1日后无证驾驶机动车在上下班途中发生机动车交通事故是否构成工伤 

 
注：本文讨论的前提是2004年5月1日至2006年3月1日《治安管理处罚法》实施前这一段时期，无证驾驶是否可以构成工伤。
 
案情：2004年9月，蒋某无证驾驶轻便摩托车于下班途中与一的士相撞受伤，交管部门认定蒋某无证驾驶机动车系交通事故发生的一方面原因，负次要责任。2005年9月，蒋某向市劳动局申请工伤认定。市劳动局以蒋某无证驾驶违反治安管理为由不予认定工伤。随后蒋某向省劳动厅申请行政复议，但省厅维持了市局的不予认定工伤决定。蒋某随即以市劳动局为被告、用人单位为第三人向人民法院提起行政诉讼，要求人民法院撤销不予认定工伤的决定并限期重新作出工伤认定。
   蒋某的伤害是否构成工伤呢？本人认为应从以下几个方面进行分析：
一、违反治安管理行为的定义
按照《治安管理处罚条例》第2条的规定，违反治安管理的行为是指扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公司财产，情节轻微伤不够刑事处罚的行为。

违反治安管理的行为须符合以下两个前提条件：
1、违反治安管理行为是违反治安管理方面的行政法律、法规的违法行为。
并非所有的违反公安机关作为主管部门的法律、法规的违法行为都属于违反治安管理行为。治安管理工作只是公安机关诸多行政管理工作的一方面，其他如违反道路交通安全法、消防法等法律的行为，虽然都属于公安机关管理的事项，也会对公共安全、公民人身权利、公私财产权利造成损害，需要公安机关给予相应的行政处罚，但并不属于违反治安管理行为。
这点从《道路交通安全法》第1条 “为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法”的规定，也就是道交法的立法宗旨和目的，可以看出道路交通安全已经不再属于治安管理的范畴了。
2、违反治安管理行为具有应受治安管理处罚性。
（1）、无证驾驶无牌机动车不可能按照治安管理处罚条例进行处罚。对于无证驾驶无牌机动车的处罚，治安管理处罚条例的规定为第27条，无驾驶证要给于处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告，驾驶无牌机动车处五十元以下罚款或者警告；但是道交法规定，对于无证驾驶，由公安交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款，驾驶无牌机动车处警告或者二十元以上二百元以下罚款。也就是说治安管理处罚条例规定的处罚幅度与道交法都不相同，根本不可能按照《治安管理处罚条例》的规定进行处罚。另外由于道交法是新法，应适用道交法的规定给予行政处罚而非治安管理处罚。不能按照《治安管理处罚条例》的规定进行处罚，当然就不可能是违反治安管理的行为。
（2）、根据《治安管理处罚条例》第三条“ 在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例”的规定，只有是违反治安管理的行为，才能适用治安管理处罚条例进行治安处罚。但道交法第一条并没有将道路交通安全的管理纳入治安管理范畴，也就不可能是违反治安管理行为。
（3）、道交法实施条例第一百零二条规定：“违反本条例规定的行为，依照道路交通安全法和本条例的规定处罚”，而不能按照治安管理处罚条例进行处罚，也就可能是治安处罚。
另外，根据《治安管理处罚条例》的规定，对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。而违反道交法及其实施条例的处罚除行政拘留外，其作出机关却是公安交管部门中的交警大队，主体都不一样。
二、《治安管理处罚条例》与《道路交通安全法》之间的关系
1、《治安管理处罚条例》虽冠名为“条例”，但实质上是全国人大常委会制定的法律，系与《道路交通安全法》处于同一效力层次的“法律”。
2、由于两者处于同一效力层次，解决两者之间的冲突时应遵循新法优于后法、特别法优于普通法的原则进行处理。相对于《治安管理处罚条例》，《道路交通安全法》是新法，两者发生冲突时应按照《道路交通安全法》的规定执行。也就是说2004年5月1日道交法实施后，无证驾驶只能按照道交法及其实施条例的规定进行处理。
三、违反治安管理行为的认定的性质与有权认定、裁决机关
1、违反治安管理的行为的认定的性质为行政处理决定。
2、《治安管理处罚条例》第三十三条规定，对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。只有经有权机关作出的认定、裁决，方能产生法律效果，才能作为工伤认定的合法有效的依据，否则就是越权认定。
3、《工伤保险条例》第十六条规定因犯罪或者违反治安管理伤亡不能认定为工伤或视同工伤，这里的“犯罪”同样需要有权机关的认定。我国《刑事诉讼法》第十二条规定“未经人民法院审判案件，对任何人都不得确定有罪”，与劳动部门无权认定犯罪一样，因其不是治安管理的主管部门，无权认定违反治安管理。否则就是越权行为。
另外，劳动部门在受理工伤认定申请的时候，一方面按照《工伤保险条例》第14条、15条的规定要求申请人提供相关的证据材料，如第14条第6项在上下班途中受到机动车事故伤害的要提供公安交通管理部门的证明；第15条第2项在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的要提供民政部门或其他相关部门的证明。另一方面在认定工伤的时候却对是否是违反治安管理的行为通过自己对法律的理解来认定，而不要求提供公安机关的证明，在两方面采取双重标准，不能使人信服。
四、公安交管部门出具的事故认定书的性质
1、事故认定书的性质为公安交管部门对交通事故发生原因所作的专业性结论，仅证明当事人发生交通事故的事实本身，而不是对交通事故案件作出的行政处理决定。
2、《道路交通安全法》安全法出台之后，公安交管部门作出的为事故认定书，而非事故责任认定书，“责任”二字被去掉，进一步说明事故认定书不可能是行政处理决定。
3、全国人民代表大会常务委员会、法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》法工办复字[2005]1号规定：根据道路交通安全法第七十三条的规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。同样表明事故认定书不是行政处理决定。
    既然交管部门出具的事故认定书不是行政处理决定，而仅仅是只是处理民事纠纷的证据，劳动部门也就无权依照事故认定书中蒋某无证驾驶的内容而直接认定蒋某的行为构成违反治安管理，也即劳动部门没有认定蒋某违反治安管理的事实依据。
五、对《关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函》劳社厅函〔2000〕150号的正确理解。
1、这个复函是劳动和社会保障部办公厅于2000年12月14日依照原《企业职工工伤保险试行办法》第九条违法或犯罪行为不应认定为工伤的规定所作的解释，但《工伤保险条例》第十六条已经作了修订，即只有犯罪和违反治安管理的才不认定为工伤，并不是包括所有的违法行为。
2、该复函的不予认定工伤的结论是通过认定无证驾驶行为为违法行为而得出的，而不是违反治安管理。　对于行为是否违法，劳动部门可以判断、认定，这仅是一种符合法律本身的事实判断。但是否构成犯罪或违反治安管理，劳动部门无权认定。
因此劳动部门不能援引该复函作出不予认定工伤的决定。
六、现行《治安管理处罚法》的规定
2006年3月1日正式实施的《治安管理处罚法》已经将违反道路交通安全的内容从治安管理中删除，因此《治安管理处罚法》实施后无证驾驶不属于违反治安管理没有任何异议。焦点主要集中在2004年5月1日道交法及其实施条例实施后至《治安管理处罚法》实施前这段时期无证驾驶机动车是否违反治安管理这一问题上。本人认为，虽然《治安管理处罚法》2006年3月1日才正式实施，但是由于道交法的实施，对于无证驾驶违反《治安管理处罚条例》的规定已经构成法的默示废止，即原《治安管理处罚条例》中关于违反交通安全的规定已失效，不能因为立法的滞后就否认这一客观事实。
综上，2004年5月1日道交法及其实施条例实施后，无证驾驶不再是违反治安管理的行为，劳动部门又无权依照事故认定书中蒋某无证驾驶的内容而直接认定蒋某的行为构成违反治安管理，那么劳动部门以无证驾驶违反治安管理为由不予认定蒋某所受伤害为工伤的决定就没有事实与法律依据，依法应予撤销。
 
援引法律、法规
《道路交通安全法》
第九十条 机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。
第九十九条 有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款：
　　（一）未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的；
第九十五条 上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法    第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。
《道路交通安全法实施条例》
第一百零二条 违反本条例规定的行为，依照道路交通安全法和本条例的规定处罚。
《治安管理处罚条例》
第三条 在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例。在中华人民共和国船舶或者航空器内发生的违反治安管理行为，也适用本条例。
第二十七条 违反交通管理，有下列第一项至第六项行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告；有第七项至第十一项行为之一的，处五十元以下罚款或者警告：
    （二）无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的；
（七）驾驶未经交通管理部门检验和批准行驶的机动车辆的；
第三十三条 对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。 
《治安管理处罚法》
第六十四条　有下列行为之一的，处五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：
　　（一）偷开他人机动车的；
（二）未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的。
劳动和社会保障部办公厅关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函
　　　　　　　　　　　　劳社厅函〔2000〕150号
青岛市劳动和社会保障局：
　　你局《关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤的请示》（青劳社〔2000〕211号）收悉。经研究，答复如下：
　　无证驾驶车辆违反了《治安管理处罚条例》、《道路交通管理条例》的有关规定，是违法行为。依据《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发〔1996〕266号）第九条关于违法或犯罪行为造成负伤、致残、死亡不应认定为工伤的规定，对于因无证驾驶车辆发生交通事故而造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　劳动和社会保障部办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○○年十二月十四日
关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见
法工办复字[2005]1号
湖南省人大常委会法规工作委员会:
你委2004年12月17日(湘人法工函[2004]36号)来函收悉,经研究,答复如下:
根据道路交通安全法第七十三条的规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的,可以向人民法院提起民事诉讼。
                                        全国人大常委会      
                                        法制工作委员会  办        公        室      
                                         2005年１月５日    
参考文献：
1、专家编写组《中华人民共和国治安管理处罚法释义与适用指南》，中国人民公安大学出版社，2005年9月第一版
2、黄乐平主编《最新工伤处理操作实务》，法律出版社，2005年4月第2版
3、梁三利《无证驾驶认定为工伤紧急呼吁》、《治安管理法对工伤认定的影响》