土地承包人因政府征地引发的赔偿纠纷应如何处理

韩玫（女，最高人民法院民一庭高级法官，北京大学法律硕士）

资料来源于：中国民事审判前沿(2005年第2集,总第2集)
 

　　内容提要：土地承包人在政府征收土地后，未能就其承包土地上的地上附着物和青苗获得补偿，由此引起的纠纷应当属于民事诉讼还是行政诉讼，赔偿义务主体是谁，土地承包人的请求在何种情况下能够得到支持是本文集中探讨的问题。

　　关键词：土地承包征地赔偿义务主体

　　【问题的提出】

　　2003年，某村民委员会将其所有的土地发包给一外地客商种植仙人掌。期间，当地中学向政府申请征收土地。政府批准将该村民委员会所有的土地征收后划拨给中学使用。该中学向原发包人村民委员会支付了用地补偿款并取得了包括该客商承包范围内的土地使用权后，要求客商移植仙人掌。客商提出了赔偿要求，各方协议未果。中学将仙人掌全部砍除后开始建房。该客商遂以中学和村民委员会为被告提起诉讼，请求赔偿。村民委员会提出，原村民委员会所属的土地系政府征收，其执行政府命令向中学交付土地并无过错，导致土地承包合同不能履行的责任不在村民委员会，仙人掌又不是村民委员会砍除，故不应由其承担赔偿责任。中学则认为，其土地使用权从政府处取得，与该客商无涉。在取得土地使用权之后，有权清除客商的仙人掌，不应为此承担民事责任。

　　【主要观点及理由】

　　该案审理过程中存在三种观点。

　　第一种观点认为，客商无权向村民委员会和中学请求民事赔偿，而只能向政府要求征地补偿。

　　第二种观点认为，客商在与村民委员会签订土地承包合同后，在所承包的土地上种植作物的权利属于行使“地上权”的行为，不仅政府在征收土地时应当向地上权人支付补偿，后一权利人中学在取得土地使用权后，也应尊重客商的权利。其清除仙人掌的行为已经构成对客商权利的侵犯，应当承担赔偿责任。对于村民委员会来说，与客商签订的土地承包合同不能继续履行的原因是政府的征地行为，村民委员会不存在过错，故不应承担合同继续履行不能的责任。实施砍除仙人掌行为的是中学，故村民委员会亦不应承担侵权赔偿责任。

　　第三种观点认为，该客商可以在政府征收土地时要求补偿。如果政府或者中学向原拥有土地的村民委员会支付的补偿款中，包括了青苗款性质的补偿，则村民委员会应当将该部分款项返还给客商。如果补偿款中未包括这一部分，中学在未与客商就仙人掌移植问题达成协议的情况下，擅自砍伐作物的行为就构成侵权，应当对此承担民事赔偿责任。客商在知晓其承包的土地被政府征收的情况后，仍不主动采取措施移植作物，属于放任损失扩大，亦应自行承担一部分责任。如其自行移植作物，既可以避免损失的扩大，又可以就其因此而支出的费用，请求相关责任人赔偿。在政府征收土地时，如果村民委员会未将该地块种有作物的情况告知政府或者中学，则也应当承担相应的赔偿责任。

　　【作者观点及理由】

　　作者认为，本案中应解决的主要问题是客商提出的赔偿请求的对象应当是谁？客商的请求是否应当得到支持？处理这一纠纷，应当从以下几个方面加以考虑。

　　一、人民法院处理征地补偿纠纷的主要法律依据是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》

　　目前，人民法院处理征地补偿纠纷的主要法律依据是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土管法实施条例》）。《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6―10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4―6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定……”《土管法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用……”

　　根据上述法律和行政法规的规定，国家征收农民集体所有的土地时，依法应当对原土地所有权人给予补偿。本案中作为承包人的客商，虽然不是对被征收土地享有所有权人的集体经济组织的成员，但由于其通过与土地所有权人签订土地承包经营合同而取得了承包权，因此，在承包地被依法征收后，承包方有权要求获得地上附着物和青苗的补偿费。

　　关于客商以地上权被侵害为由提起民事诉讼能否得到人民法院支持的问题，作者认为：从民法理论上说，地上权是指在他人土地上修建建筑物或者其他工作物，或以种植竹木为目的而使用他人土地的权利。地上权是用益物权的一种，登记是其生效或者可以处分的前提条件。当事人以地上权被侵害为由提起民事诉讼是应当被人民法院受理的。如果经审查被告的行为构成侵权并给原告造成了财产损失，人民法院对原告的诉讼请求应当予以支持。但由于我国目前尚未公布物权法，在现有的法律、法规中还找不到直接保护地上权的依据，相应地也没有地上权登记机构。且我国《土地管理法》和《土管法实施条例》中又对农村集体所有的土地被国家征收时，承包人应当获得的补偿作了具体规定，因此，当事人以地上权被侵害为由而提起民事诉讼，无论是在地上权的认定上还是在适用法律上，均存在一定障碍。人民法院在现阶段处理此类纠纷时，也不宜舍弃现有法律的直接规定，而选择依据民法理论对案件进行处理。

　　二、当事人诉讼请求的性质决定赔偿义务的指向

　　关于客商向中学和村民委员会请求赔偿时所持的理由，我们不妨设想可能存在的几种情况：

　　第一种情况，客商因为土地被征收，所种仙人掌被清除，以不能继续履行土地承包合同为由诉村民委员会，请求赔偿损失。这样的请求是以土地承包合同为基础的，造成损失的原因是土地承包合同不能继续履行，因此，赔偿义务只能指向合同的相对人村民委员会。

　　第二种情况，如果客商请求赔偿的理由是因仙人掌被清除所蒙受的损失，是中学的侵权行为造成的，就只能以中学为被告提起民事诉讼。因为仙人掌与其他一年生或一年两季生或者三季生的农作物有着明显的区别，麦苗或者稻秧是难以移植他处的，但仙人掌从植物属性上具备移植条件。如果种植面积不大，客商又有其他地方可供移植，是可以考虑采取移植的办法减少损失的。在这种情况下，取得土地使用权的中学即使已经支付了青苗补助费，也应当与作为青苗所有者的客商就仙人掌的移植时间等问题进行协商，以减少土地承包人的损失。因此，客商在仙人掌遭到砍伐的情况下，以中学为被告提起民事诉讼的诉权是应当得到支持的。

　　第三种情况，客商认为因政府征收土地后，其所种仙人掌被清除没有得到补偿，则请求的应当是补偿而不是赔偿。义务指向问题则需要具体分析。如果政府在征收该地块时，根本没有考虑对地上附着物和青苗给予补偿，则征地程序明显违反《土地管理法》第47条和《土管法实施条例》第26条之规定，客商作为土地承包人，有权提起行政诉讼，请求政府给予补偿。

　　第四种情况，中学已经按照政府的要求将土地补偿款（包括青苗和地上物补助费）支付给原土地使用权人，但村民委员会擅自扣留了补偿款，在这种情况下，客商可以以村民委员会的行为构成侵权为由，提起民事诉讼，请求赔偿。

　　当事人诉讼请求的性质，决定着赔偿义务的指向和诉权是否成立。正确选择被告不仅直接关系到当事人的起诉是否能够为人民法院受理，而且关系到其实体权利是否能够得到司法保护。

　　三、当事人实体权利获得保护的条件

　　关于当事人实体权利受保护的条件，作者认为，在政府征收土地时，客商作为土地承包人有权获得地上附着物和青苗的补偿。如果政府在征地过程中根本没有考虑给予这一部分补偿，客商是有权利单独提起行政诉讼，获得补偿的。人民法院对客商的请求，应当给予支持。

　　如果中学按照政府的要求，已经向原土地所有人――村民委员会支付了地上附着物和青苗补偿款，而村民委员会没有将补偿款支付给客商，则在客商以村民委员会为被告提起的侵权损害赔偿诉讼中，人民法院应当支持客商的诉讼请求。

　　如果在征地过程中，政府于确定青苗补偿款的数额时已经考虑到仙人掌是可移植作物的实际情况，即对承包人青苗的实际损失是在考虑了仙人掌的移植情况后认定的，则中学就有义务在实际利用划拨土地前，与客商就仙人掌移植的时间等问题进行协商。未经协商一致，擅自采取措施砍伐仙人掌的行为构成对客商合法民事权益的损害，应当承担赔偿责任。

　　至于村民委员会在政府征地过程中，未将被征收土地上存在青苗的情况告知政府和中学的情况在实践中发生的可能性甚微。一是根据我国《土地管理法》的规定，征收农地是有严格的审批程序的，征地事项依照法定程序获得批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。征地补偿方案确定后，有关地方人民政府也应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。政府有关部门在整个征地过程中，对于被征收的农地上存有青苗的情形一无所知的可能是很小的。二是村民委员会从自身利益出发，多报青苗亩数、收到青苗补助费少给甚至不给非本集体经济组织的承包人的可能性是有的，但向政府瞒报实际存在的青苗，放弃青苗补助费的可能性则很小。因此，以村民委员会未将青苗情况告知政府为由，要求其承担赔偿责任的理由不能成立。

　　另外，以土地承包合同不能继续履行为由，请求村民委员会给予民事赔偿的请求，人民法院不能予以支持。因为，征收土地是依据法律作出的政府行为，村民委员会作为被征收土地的原所有权人只能服从。由于没有违约行为作为基础，故请求村民委员会对土地承包合同不能继续履行给客商造成的损失给予赔偿的请求，是无法得到人民法院的支持的。

　　审判实践中，对于土地承包者，无论其是否为被征收土地的集体经济组织成员，只要承包的土地上有其合法建设的地上附着物或者青苗，在该地块被征收时，都应当获得补助费这一观点，在民事审判人员中已经获得了高度认同。请求补助费的对象究竟是谁，则要根据案件具体情况的不同而有所区别。原则上是：政府没有考虑补偿问题或者没有确定补偿标准的，应当通过行政诉讼，追究政府的责任；政府已经确定了补助标准和具体补助办法，征地后获得土地使用权的单位或者个人已经与被征地单位签订合同确定补助费支付情况，却没有按照政府要求支付补助费的，被征收土地的所有权人或者承包人均有权提起民事诉讼，请求其支付；被征收土地的集体经济组织已经领取了地上附着物和青苗补助费而不向地上附着物和青苗的所有权人支付的，地上附着物和青苗的所有权人有权提起民事诉讼，请求其返还补助费。

　　这类案件在审判实践中较为普遍地存在的问题是:除了地上附着物和青苗补助费外，作为非被征收土地所在地的集体经济组织成员的承包人，是否有权获得我国《土地管理法》中规定的安置补助费。由于目前我国现有法律和行政法规对此尚无明确、具体的规定，理论上也存在争议，因此，各地法院在处理这类案件时存在不同的做法。对于这一问题，确有必要从理论上、立法上加以探讨、解决。由于本案中的土地承包人为“客商”，不属于农业人口，故对这一问题可以暂不涉及。

　　【最高人民法院民一庭意见】

　　最高人民法院民一庭认为：非本集体经济组织的土地承包人在国家征收土地后，有权就其承包土地上的青苗和地上附着物获得补偿。如果承包人未能获得上述补偿，可以向人民法院起诉，请求司法救济。其请求权指向的对象根据具体情况有所不同：如果相关行政机关在征地过程中，没有给予补偿，可以向有权复议机关申请行政复议，当事人对复议决定不服的，有权以相关行政机关为被告，提起行政诉讼；也可以向人民法院直接提起行政诉讼。如果相关行政机关已经确定了补偿标准和具体补偿办法，土地使用权人已经与被征收土地的原土地使用权人签订合同确定了补偿的具体办法，但却拖欠补偿费的，承包人可以土地使用权人为被告提起民事诉讼；如果土地使用权人已经按照合同支付了青苗和地上附着物的补偿款，而该款项被集体经济组织扣留的，则该集体经济组织应当作为民事诉讼的被告。（信息提供单位：江西省高级人民法院民一庭）